國土資源部：

《西安市土地利用總體規劃（1997—2010）》是1999年11月經國務院批準實施的。規劃實施以來，在落實土地用途管制制度、保護耕地、控制建設用地規模、合理配置土地資源、促進經濟社會協調發展等方面都發揮了重要作用，特別是通過該規劃實施，促進了西安市產業結構的調整步伐，加快了經濟發展速度。西安市第一、二、三產業結構從1996年的11∶39∶50變為2003年的5∶44∶51；GDP 由1996年的410.42億元增長到2003年的941.60億元,年平均增長率達到12.59%；經濟總量占到全省45%。

西安是聞名世界的歷史文化古都，是我國重要的教育、科研、裝備制造業、高新技術產業基地和交通樞紐，更是我省政治、經濟、文化中心，西安的發展直接關系到我省整體的發展。隨著實施西部大開發戰略步伐的加快，特別是黨的十六大提出全面建設小康社會奮斗目標后，給陜西及西安市經濟社會發展注入了新的活力，各項建設進入了快速發展時期。西安的基本建設投資由1996年的29.69億元增加到2003年的288.19億元；城鎮基礎設施建設投資由1996年的1億元左右增加到2003年的80億元。由于經濟社會的快速發展，我省特別是西安市建設用地供需矛盾突出，建設用地缺口較大。據此，西安市人民政府提出修編市級土地利用總體規劃，經省政府研究，擬同意西安市的請求，特此申請，懇請國土資源部予以批準。

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附件：西安市人民政府《關于修編我市土地利用總體規劃的請示》

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（聯系人：趙德壽聯系電話：029—84333017）

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陜西省人民政府

二○○四年十二月二十日

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附件：

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西安市人民政府關于修編土地利用總體規劃的請示

（西政字〔2004〕46號）

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省政府：

《西安市土地利用總體規劃（1997—2010）》，是1999年11月1日經國務院批準實施的。在落實土地用途管制制度，保護耕地，控制建設用地規模，合理配置土地資源，促進我市經濟社會協調發展等方面都起到了積極作用。這部規劃是在新《土地管理法》實施前編制的。在規劃實施過程中，黨中央發出了西部大開發的號召，給西安社會經濟的發展帶來了極大發展機遇，促進了基礎設施、生態環境、高等教育等方面的投資力度，大力推進城鎮化建設進程，使建設用地需求大幅度上升。1997—2003年，全市共新增建設用地1731萬畝，超出2010年規劃控制指標381萬畝，且目前仍有84個重點建設項目無法報批。受用地控制指標的限制，使我市難以利用西部大開發所拓展的發展空間，制約了西安社會經濟發展。

按照黨的十六大提出的“全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面?！薄胺e極推進西部大開發，促進區域經濟協調發展，爭取十年內取得突破性進展”的要求。我市已經開始編制國民經濟發展第十一個五年計劃，第四輪城市總體規劃也已完成修編大綱，確定了城市發展的方向和范圍，并報經建設部原則同意。為了全面落實十六大精神，推進我市社會經濟健康快速發展，修編土地利用總體規劃已是當務之急。我市按照國土資發〔2004〕133號《關于開展土地利用總體規劃實施評價和修編前期調研工作的通知》和陜西省國土資源廳有關文件的要求，組織有領導、專家、專業人員及群眾參加的調研組，對土地利用總體規劃的實施進行了全面、客觀的分析評價，并就下輪規劃修編的有關內容開展了專題調研，形成了《西安市土地利用總體規劃實施評價報告》。已基本完成修編前的準備工作,為此,特請求批準我市立即開展市、縣（區）、鄉（鎮）三級土地利用總體規劃的修編工作。

以上請示如無不妥，請轉報國土資源部。

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附件：西安市土地利用總體規劃實施評價報告

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西安市人民政府

2004年10月21日

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（聯系人：陳博電話：87295503）

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附件：

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西安市土地利用總體規劃實施評價報告

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根據國土資源部和省國土資源廳《關于開展土地利用總體規劃實施評價和修編前期調研工作的通知》精神，我市市、縣（區）兩級政府，立即組織有關專家和國土管理、相關部門的技術、管理人員，對1997年以來全市實施土地利用總體規劃情況進行了全面、客觀、實事求是的分析評價，為下一步開展規劃修編工作，進一步提高規劃的科學性、可行性和可操作性奠定了基礎?，F將有關情況予以報告：

一、規劃執行情況

（一）編制簡述。

我市上一輪土地利用總體規劃編制始于1994年6月，完成于1996年3月，1997年3月經陜西省人民政府批準。因全國人大常委會對《土地管理法》進行修改，這輪規劃未予實施。按照《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號文件）精神和原國家土地管理局《關于認真做好土地利用總體規劃編制、修訂和實施工作的通知》（〔1997〕國土〔規〕字第100號文件）的要求，我市從1997年8月至1998年4月，對這輪規劃進行了修訂，經國土資源部預審并送請國務院各有關部門征求意見，又先后進行了三次修改，形成了《西安市土地利用總體規劃（1997—2010）》，于1999年11月1日經國務院批準后正式實施。

這部規劃的主要指標，以1996年為規劃基期年，目標年為2010年，主要指標展望到2030年。確定全市到2010年耕地保有量336319.18公頃（504.48萬畝），基本農田保護面積300000公頃（450萬畝）；耕地凈減18200公頃（27.3萬畝），其中非農業建設占用耕地9000公頃（13.5萬畝），生態退耕、因災損毀等減少9200公頃（13.8萬畝）；通過土地開發、復墾和整理，補充耕地10000公頃（15萬畝）；城市規?？刂颇繕?，中心市區175平方公里，外圍9個組團（分布于縣、區）100平方公里。規劃確定了土地利用的結構和布局，闡明了土地利用的方針和政策，強調了實施規劃的措施和對策。其成果獲國土資源部部頒土地利用總體規劃一等獎。

（二）規劃管理。

國務院批準我市土地利用總體規劃后，各級政府領導和國土資源主管部門，高度重視規劃管理工作，把“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策貫徹始終，采取措施，全力推進土地用途管制制度的落實。一是把規劃目標的實現，列入了各級的目標管理責任制，從領導責任上明確規劃管理任務；二是把建設征用土地的規劃預審、審查、計劃管理等，納入用地審批管理的首道程序，對每宗建設用地，不論面積大小，用途類別，都要進行嚴格細致的審查和現場踏勘，凡不符合規劃的報件，堅決不予報批。對重點項目和重大遺留問題用地，確需調整規劃的，依法報請有批準權的人民政府批準；三是建立了規劃公示制度和動態監測體系，結合年度土地變更調查，從時間、空間、布局上把握規劃的實施情況；四是加強土地利用計劃管理，在農用地轉用審查報批上，堅決落實占補平衡，穩定了耕地面積；五是劃定基本農田保護區，嚴格耕地保護。從7年來的實踐看，這些措施的采取，不僅提高了規劃的法律地位，增強了各級領導和社會公眾的規劃意識。通過規劃審查，核退了48宗、104867公頃（15730畝）不符合規劃的用地報件，對促進依法用地和合理用地，嚴格耕地保護，優化資源配置產生了積極作用。

（三）規劃目標及主要用地指標的實現。

1．耕地變化情況。

1996年底，我市共有耕地344520公頃（516.78萬畝），經過七年的變化，到2003年底，實有耕地325673.33公頃（488.51萬畝），共減少18500公頃（28.27萬畝）。其中，非農業建設占用9040公頃（13.56萬畝）；生態退耕3886.67公頃（5.83萬畝）；因災損毀3113.33公頃（4.67萬畝）；農業生產結構調整7113.33公頃（10.67萬畝）?，F有耕地比2010年耕地保有量目標少10600公頃（15.97萬畝）。在非農業建設占用耕地數額中，剔除新《土地管理法》實施前1997、1998兩年占用的2373.33公頃（3.56萬畝）未作耕地占補外，通過土地開發復墾整理，補充耕地4306.67公頃（6.46萬畝），申請省內補充耕地1546.20公頃（2.32萬畝），省上直接補充耕地813.33公頃（1.22萬畝），共補充耕地6066.67公頃（10萬畝），實現了耕地占補平衡。

2．基本農田保護。

省政府確定我市1997—2010年基本農田保護面積300000公頃（450萬畝）。在土地利用規劃修訂中，省上根據我市耕地現有量實際，將基本農田保護面積暫定為291847公頃（437.77萬畝）。根據這個指標，我市從2000年10月到2001年3月，共投入386.7萬元資金和1.7萬人次的勞力，及時完成了基本農田保護地塊的調整劃定工作，保護率為84.71%。

為切實有效地落實基本農田保護，我市將這項工作納入市、縣（區）兩級社會經濟發展計劃，作為政府領導任期目標責任制的一項內容，共訂立了縣（區）與鄉（鎮）、鄉（鎮）與村基本農田保護責任書5804份，并繪制保護區規劃圖件2718幅，做到了縣縣有圖、鄉鄉有圖、村村有圖；將《基本農田保護條例》規定的保護制度刻上石碑，立于每塊保護區地頭，同時聘請特邀土地監察員開展巡查、監督，有力地推進了基本農田保護工作，被農業部、國土資源部評為全國基本農田保護先進單位。自2000年以來，全市除補充劃定國家能源、交通、水利等重點工程建設占用的1105.46公頃（1.66萬畝）基本農田外，共減少12688.67公頃（19.03萬畝），其中非農業建設占用2493.33公頃（3.74萬畝），生態退耕3313.33公頃（4.97萬畝），因災損毀2101.80公頃（3.15萬畝），農業結構調整4780公頃（7.17萬畝）。截止2003年底，全市實有基本農田280300公頃（420.45萬畝）。

3．土地開發、復墾、整理。

根據國土資源部《關于認真做好土地整理開發規劃工作的通知》（國土資發〔2002〕57號文件）精神，及時編制了2002—2010年市、縣（區）兩級土地開發整理專項規劃，確定了土地開發整理原則、范圍和措施。依據《土地管理法》和國土資源部通知要求，研究制定了《西安市土地開發整理管理辦法》，使土地開發整理一開始就走上規范、科學、有序的軌道。在實施過程中，堅持與經濟、社會、生態效益相統一，堅持與項目占補掛鉤，與生態退耕、扶貧幫困相結合。對每宗開發復墾整理的土地，均按照論證評估、規劃審查、實施監督、驗收頒證的程序組織實施。1997—2003年，全市通過實施土地開發、復墾、整理，新增有效耕地面積4306.67公頃（6.46萬畝），占到2010年目標要求的443%。

4．建設用地指標使用。

1997—2003年，全市新增建設用地11540公頃（17.31萬畝），按用途劃分，高新技術及工業產業用地3453.33公頃（5.18萬畝），占29.9%；城市基礎設施及公路、鐵路用地3886.58公頃（5.83萬畝），占33.3%；高校用地1400公頃（2.10萬畝），占12.1%；城市拆遷安置、經濟適用房及村民住宅用地1573.33公頃（2.36萬畝），占13.6%；商業、旅游、娛樂、房地產開發用地1286.67公頃（1.93萬畝），占11.1%。新增建設用地面積超出2010年指標控制目標2540公頃（3.81萬畝）。

5．城市規?？刂啤?/span>

中心市區人口由1996年的196.5萬人增長到318.29萬人；建成區面積由1996年的145.50平方公里擴展到203.77平方公里，超出了2010年175平方公里的規劃控制目標。

市轄周至、戶縣、藍田、高陵四個縣城人口由1996年15.13萬人增加到23.72萬人；建成區由1996年的13.93平方公里擴展到34.20平方公里，超出了2010年17.77平方公里規劃控制目標。

全市建制鎮規模，因行政區域調整，由1996年的40個增加到54個，建成區面積由1996年的34.19平方公里，擴大到2003年的98.82平方公里，超出了規劃確定的40個建制鎮2010年擴大20平方公里的目標要求。

（四）用地布局的實現與調整。

根據土地利用總體規劃，我市的土地利用布局按兩個大區實施：

一是秦嶺山地、驪山丘陵土地利用區。該區既是全市林、副產品的主產地，又是城市的主要水源地，分布有多種珍稀動、植物、礦產和眾多風景名勝區。我市在這一區域堅持保護、治理為主，兼顧適度的旅游開發，其總體布局情況基本穩定。

二是渭河平原土地利用區。該區位于關中平原中部，既是全市農業的主產區，也是城市發展和經濟建設的中心區。在這一區域的土地利用上，我市堅持發展“兩高一優”農業和城郊型農業，依據規劃嚴格耕地保護，合理配置建設用地，促進第一、二、三產業的協調發展。全市用地布局的部分調整，主要發生在這一區域。近幾年來，根據建設項目的急需，對土地利用總體規劃作了部分調整。經省批準，在全省范圍調劑規劃指標65批次，面積3116.7公頃（4.68萬畝）；經市政府批準，局部調整鄉、鎮級規劃7宗次，面積455.53公頃（6832畝）。這些調整，均嚴格依據《土地管理法》的規定進行，并按照總量不減少、質量不降低的原則，及時進行了耕地補劃，變更了土地利用總體規劃圖件，未出現違規調整、修改規劃的情況。

二、規劃實施的效益

我市實施土地利用總體規劃，不僅開創了依法、統一、全面、科學管理城鄉土地的新局面，同時也給全市社會經濟發展帶來了顯著的效益：

（一）經濟效益。

全市經濟增長強勁。GDP由1996年的410.42億元增長到2003年的941.60億元，八年年均GDP增長值達到12.59%。其中第一產業由46.46億元增長到50.72億元，第二產業由161.36億元增長到415.68億元，第三產業由202.60億元增長到475.20億元，人均由6322元增長到12233元。

全市土地利用率從1996年的91.73%，提高到2003年的91.96%，提高了0.23個百分點，面積為2326.29公頃（34895.9畝）。按農用地計，可增加GDP1461.37萬元。

建設用地投入產出強度增大。以產業相對集中的西安高新技術產業開發區和西安經濟技術開發區兩個國家級開發區計，分別達到1∶1.74、1∶1.24。

農用地質量顯著提高。完成中低產田改造72200公頃（108.30萬畝）；農用地總產出由1996年的82.26億元提高到2003年的83.79億元。其中糧食單產由每公頃3602公斤提高到4182公斤；果園單產由每公頃6320公斤提高到11000公斤；蔬菜單產穩定在每公頃37000公斤左右，保證了市場需求。

盤活了存量土地，加大了國有土地使用權流轉。以各種形式出讓國有土地1400宗、6686.44公頃（10.02萬畝），收繳出讓金74.52億元；辦理國有土地轉讓636宗、4587公頃（6.88萬畝）；為企業改制、改造盤活土地資產2126宗、1.32萬公頃（19.8萬畝），辦理抵押貸款金額達到169億元。

（二）社會效益。

土地利用總體規劃的實施，增強了按規劃用地的意識?！锻恋毓芾矸ā穼嵤┮詠?，各級領導十分重視，堅持以干部為主，采取宣傳領導與宣傳群眾、正面引導與嚴處土地違法相結合，開展深入持久地宣傳教育。通過新《土地管理法》及相關法律學習、培訓，規劃實施新聞發布會，一年一度的“6·25”土地日宣傳和曝光土地違法案件等，特別是全面進行土地市場秩序治理整頓，強化了宣傳教育效果，加深了全市人民對土地基本國策的認識，增強了各級領導、用地單位及公民的土地規劃意識，提高了依法管地、按規劃用地、保護耕地的積極性和自覺性。

土地利用總體規劃的實施，有效控制用地規模。堅持了土地用途管制制度，嚴格建設用地審批，加大了耕地保護力度，有效遏制了亂占濫用耕地、浪費土地資源的現象，促進了土地合理高效利用，從而保障了糧食生產，穩定了農村土地承包責任制，推進了“三農”政策的落實，豐富了“菜籃子”工程，使城鄉居民生活得到滿足，同時也擴大了農村剩余勞動力的轉化，提高了農村勞動力就業機會，有效地緩解了因人地矛盾帶來的社會問題，對社會的穩定起到了重要作用。

（三）生態效益。

土地利用總體規劃的實施，使我市各大自然保護區、水源保護地得到了嚴格保護，并實現植樹造林12246.67公頃（18.37萬畝），森林覆蓋率由1996年的30.45%提高到2003年的38%；完成水土流失治理240761公頃（361.14萬畝），達到規劃期治理目標總量的62.36%，使土地生態環境惡化的趨勢得到初步遏制，在物種保護、蓄水保土、水源涵養、凈化大氣、氣候調節等方面作用明顯，帶動了土地資源的環境治理和生態改善。

三、規劃實施過程中存在的主要問題及原因

從七年來的實踐看，我市土地利用總體規劃在土地利用方針和大的區域劃分、生態保護、規劃管理措施上是正確的，在控制建設用地規模，保護耕地，促進社會經濟的可持續發展中，發揮了積極作用。但也存在一些問題，主要有四個方面：

（一）耕地保護任務重，具體落實難度大。

西安是世界聞名的歷史文化古都、旅游名城，我國重要的教育、科研、裝備制造業、高新技術產業基地和交通樞紐城市，新歐亞大陸橋中國段的中心城市、陜西省的省會，總人口716.58萬人。從總面積上講，雖然有10108平方公里之廣，但特殊的地型地貌結構，卻大大限制了土地利用的布局。占總面積54.65%的南部地區，處于秦嶺山區、丘陵地帶，是生態保護的重點區域，建設發展空間幾乎為零。而占總面積45.35%的平原地區，卻聚集了全市90%以上的人口，86.46%的耕地和95%以上的建設用地供給。更為突出的是，由于西安歷史古都的特殊地位，全市共有文物保護單位282處，面積16549公頃（24.82萬畝）。其中國家級文物保護單位34處，占地9865公頃（14.80萬畝），省級文物保護單位72處，占地5930公頃（8.90萬畝），市、縣級文物保護單位176處，占地754公頃（1.13萬畝）。這些文物保護單位分布在中心市區（三環以內）共45處，71平方公里。不僅不能開發利用，而且也制約著周邊地帶。以這樣一種特殊的布局結構，來面對500多萬畝耕地保有量指標和8471%的基本農田保護率，凸現出耕地保有量過大、基本農田保護率過高。在這個高指標下，我市有些縣區的基本農田保護率達到了98%，有些縣區則將15°—25°，甚至25°以上的坡耕地也劃入了基本農田范圍。維持這樣高的保護目標，困難重重，無法落實。

（二）建設用地指標少，空間布局不盡合理。

西安作為商貿、旅游、科教和國防工業大市，以及占全省經濟總量42%的重要地位，建設任務歷來十分繁重。而本輪規劃下達我市14年的建設用地指標只有13.5萬畝，與西安的實際需求相差甚大。以基礎設施建設為例，7年中共用掉5.83萬畝指標，僅此一項就占到了全市指標總量的43.2%。截止2003年底，建設用地數量不僅已超出規劃期指標2540公頃（3.81萬畝），另有近期急需建設重點項目84個，需占地4121.07公頃（6.18萬畝），因無用地指標，處于無法報批征用的窘境。與此同時，按照土地管理法要求，將急需發展的城市周邊地區、小城鎮周圍和交通線兩側的耕地劃入基本農田，不僅嚴重地限制了建設發展空間，而且也由此提高了被動調整規劃的頻率。

（三）相關法律銜接不夠，相關規劃相互脫節。

按照《城市規劃法》規定，建設項目先行立項后，“向城市規劃行政主管部門申請定點，由城市規劃行政主管部門核定其用地位置和界限，提供規劃設計條件，核發建設用地規劃許可證，方可向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請用地?！倍锻恋毓芾矸ā穮s沒有關于建設用地預審程序的硬性規定，雖然國務院發布的《土地管理法實施條例》作了規定，但該《條例》作為政府法規，規格上低于國家法律，使建設用地預審處于一種被動、低效的地位，也導致了土地規劃事實上的后置狀況，使建設項目立項、定點時，不能充分考慮土地利用總體規劃的要求，在沒有建設用地預審意見的情況下，多方先行立項、規劃先行定點，導致項目規劃定點脫離土地規劃，增加了土地規劃的實施難度。此外，土地規劃與交通、高等教育、小城鎮建設、林業等相關專項規劃，也存在類似情況。這些規劃既產生于不同時段，又獨立性較強，且各有各的依據，各有各的“尚方寶劍”，各有各的統計口徑。以林業規劃為例，土地規劃確定全市2010年生態退耕、災毀減少耕地9200公頃（13.80萬畝），而林業規劃僅生態退耕一項就達到24700公頃（37.05萬畝），兩者差距甚大。

（四）建設用地審批環節多，周期長。

在實施建設用地報批中，按照法律規定，我市農用地轉用和征用涉及土地規劃確定的城市和村莊集鎮建設用地規模范圍內的用地、涉及占用基本農田和土地規劃范圍外35公頃以上的，都要報國務院批準。這樣，一個建設項目從立項、定點、規劃審查，到逐級報批，直至批下來供地，環節過多，一般周期都在一年以上，甚至更長，既影響了建設速度，加大了開發建設成本，同時也極易導致違法用地，給土地規劃的管理帶來沖擊。

通過認真分析，我們認為產生問題的原因主要有以下幾個方面：

一是社會經濟快速發展。江澤民同志1993年6月視察我市時題詞 “以科技旅游商貿為先導，把西安建設成一個社會主義外向型城市”以及中央實施西部大開發戰略，給我市的經濟建設創造了歷史性機遇，帶來了勃勃生機，推動各項建設進入到快速發展時期。招商引資獲得重大突破，工業化、城市化得到了全面推進。全市規模以上企業發展較快，由1996年的653家增至735家，有30多家世界500強企業落戶西安。基本建設投資由1996年的29.69億元，猛增到2003年的228.19億元，城鎮基礎設施建設投資由1996年的3億元左右，增加到今年的80億元。同時，第一、二、三產業構成比例也隨之發生重大變化，由1996年的11∶39∶50調整為目前的5∶44∶51。這樣高的發展建設速度，必然會帶動建設用地需求的大幅度增長。

二是城鎮化建設步伐加快，人口增長迅速。在經濟快速發展的帶動下，特別是黨的十六大提出全面建設小康社會的奮斗目標后，我市的城鎮化建設步伐迅速加快，中心市區規模比1996年擴大了58.27平方公里，外圍7個縣（區）和54個建制鎮建成區規模比1996年擴大一倍以上。全市戶籍人口經過7年的變化，由1996年的654.87萬人，增長到2003年的716.58萬人，凈增61.71萬人。特別是隨著城市化水平的提高，流動人口總量超過100萬人，且處于連年遞增狀態。

三是基礎數據不夠詳實，地類統計存在誤差。本輪規劃土地利用分類現狀面積數采用1996年10月31日土地詳查變更數據。這次土地詳查起始于1988年，到1996年10月才告結束。近十年的詳查周期，難免引起地類情況發生變化，給基礎數據與現勢地類帶來誤差。以中心市區建成規模為例，1996年詳查面積為145.50平方公里，實際上已達到160.00多平方公里。同時，一些縣（區）、鄉（鎮）迫于耕保、基本農田保護指標過高的壓力，將一些五六十年代學大寨形成農地后又撂荒、廢棄的土地，列為耕地上圖。還有的在大辦鄉鎮企業中，對一些違法用地形成的建設用地未及時進行梳理，也統計為農用地，給規劃的編制和實施埋下了隱患。

四是對建設需求預測不夠，操作性不強。本輪規劃是在新《土地管理法》實施前編制的。各類指標分配由各級政府層層分解下達指令性指標，對各地、各區域的特點及發展分析研究不夠，也無法考慮到新《土地管理法》實施后的新情況。規劃實施后，黨中央發出了西部大開發的偉大號召，把基礎設施、生態退耕、教育等作為西部大開發的重點，并大力推進城鎮化建設進程，加之我市作為國防工業大市的特殊地位，都加大了建設用地供給的不確定因素，使規劃編制時的設想始料不及。同時，本輪規劃按照編制規程的要求，將建設預留地落實到具體地塊上，改變難度大。作為一部規劃，不可能預測十幾年中各類用地的具體位置，使地方靈活處置建設和項目開發的彈性空間幾乎沒有，這就在客觀上影響了規劃的科學性、可行性和可操作性。

四、關于改進規劃的對策和建議

通過評價和調研分析，新一輪土地利用總體規劃應站在兼顧經濟發展和資源保護雙重需要的全局高度，堅持“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，堅持以人為本，全面、協調發展的科學發展觀，堅持“五個統籌”，堅持國際化、市場化、人文化、生態化理念，以保護節約土地資源，支持社會經濟發展為目標，正確處理好經濟發展與資源保護的關系，以確立規劃重點，處理好政府調控與市場機制的關系，以明確規劃定位；處理好全局與局部、當前與長遠的關系，以理順規劃體系，使之達到布局科學、規劃完善、調控適度、運行規范。為此，根據西安實際，對改進規劃提出以下對策和建議：

（一）建議批準我市立即開展市、縣（區）、鄉（鎮）三級土地利用總體規劃修編工作。

按照黨的十六大“全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面?！薄胺e極推進西部大開發，促進區域經濟協調發展。打牢基礎、扎實推進，重點打好基礎設施和生態環境建設，爭取十年內取得突破性進展”的要求。我市已經開始編制國民經濟發展第十一個五年計劃和第四輪城市總體規劃修編大綱，確定了城市發展的方向和范圍，已報國家建設部原則同意。在此背景下，及時對現行的土地利用總體規劃進行修編，顯得十分緊迫，刻不容緩。如果不修編，不調整耕地保護和建設用地等主要指標，就會在土地管理上嚴重脫離實際，制約發展，喪失機遇。

1．城市規模預測：決定城市規模的前提條件是人口規模，而影響人口總量變化的因素是人口的自然增長、遷移增長和人口流動。通過科學地預測分析，我市人口自然增長率呈持續增長趨勢，全市2004年、2010年、2020年的人口自然增長率分別是4.43‰、6.07‰、2.61‰。依此推算，全市戶籍人口到2010年達到803.31萬人，2020年達到846.77萬人。其中中心市區戶籍人口達到2010年500.55萬人、2020年516.53萬人。同時，隨城市化發展和城鎮化水平的提高，我市人口遷移變動平均每年在4.2萬人左右，并呈上升趨勢，2010年、2020年將分別達到61.58萬人和113.29萬人，其中中心市區2010年47.12萬人、2020年91.09萬人；暫住人口剔除居住半年以上流動人口轉為常住人口數，2010年將增長至63.68萬人、2020年50.62萬人，其中中心市區2010年為57.32萬人、2020年為45.56萬人。預測全市總人口規模在2010年、2020年將分別達到926.00萬人和1010.69萬人。其中，中心市區人口2010年將增長到611.35萬人，2020年為653.18萬人。依據《城市用地分類與規劃建設用地標準》規定，按人均建設用地指標90平方米計，我市中心市區規模到2020年不得少于600平方公里，必須合理配置增量土地，才能滿足城市化發展的需要。

2．建設用地需求預測： 按照城市發展總框架設想，我市各業在未來5—15年中，將約有79840公頃（119.76萬畝）的建設用地需求。具體為：旅游3638.27公頃（5.46萬畝）;高等院校5579.78公頃（5.60萬畝）;房地產、經濟適用房開發5433.33公頃（8.15萬畝）；水利建設5375.74公頃（8.06萬畝）；開發區高效產業發展13000公頃（19.50萬畝）。同時，在“十一·五”時期，還將實施重點建設項目186個，總投資1102.44億元，約需用地21364.72公頃（32.05萬畝），其中，基礎設施36個，用地3330.10公頃（5萬畝），工業項目85個，用地4553.70公頃（6.83萬畝），國防項目用地80公頃（1200畝），生態環保11個，用地7882.39公頃（11.82萬畝），服務業11個，用地1790.23公頃（2.69萬畝），社會事業42個，用地1805.57公頃（2.71萬畝）。后十年重點建設項目還需要用地約20000公頃（30萬畝）。外圍縣（區）及鄉（鎮）各業建設約需用地7293公頃（10.94萬畝）。考慮到節約用地、控制城市規模和存量土地內涵挖潛等因素，全市實際建設用地將不應少于59837.65公頃（89.76萬畝）。各類建設用地按時段劃分，2010年35902.59公頃（53.85萬畝），2020年23935.06公頃（35.90萬畝）；按地域劃分，中心市區39623公頃（59.43萬畝），中心市區以外20214.65公頃（30.32萬畝）。

3．生態退耕預測：到2010年，全市將再完成23153.33公頃（34.73萬畝）退耕還林任務，恢復濕地500公頃（0.75萬畝），退田還河1000公頃（1.5萬畝）。

綜上所述，我市2004—2020年17年間，將會實際減少耕地84493.33公頃（126.74萬畝）。新一輪土地利用總體規劃修編，將全市耕地保有量指標調整到233333.33公頃（350萬畝），基本農田保護區面積按80%保護率計，調整到200000公頃（300萬畝），新增建設用地60000公頃（90萬畝），才能符合西安實際。

（二）采取有力措施，切實加強耕地保護。

一是以規劃為依據，堅持土地用途管制制度，建立健全嚴格的耕地保護制度，把耕地保護指標建立在科學、可行的基礎上。二是根據耕地后備資源實際，以土地整理、復墾為主，適度進行土地開發，增加有效耕地面積，提高耕地質量。三是從嚴控制各類建設用地，把建設用地的投入產出列入用地預審和規劃審查的法定程序，提高合理用地、節約用地水平。四是盤活存量土地，加大產業退二進三和土地置換力度，緩解農用地轉化壓力。五是切實搞好土地收購儲備，強化存量土地內涵挖潛，擴大經營性用地招標、拍賣、掛牌出讓范圍，最大限度地發揮市場機制對土地利用的調控作用。

（三）理順法律關系，推動土地規劃與相關規劃協調一致。

一是建議在修改《土地管理法》中，明確把建設用地前期預審納入國家法律體系，并完善與相關法律的銜接，實現土地規劃與相關規劃的協調一致。二是通過政府行為，把每一宗建設用地預審列為項目立項、定點的必經程序，根據土地規劃，參與建設用地的前期論證，對每宗建設用地數量、位置提出指導性意見，以規劃引導用地，實現能夠利用劣地的，不占用好地，能夠利用存量土地的，不征占耕地，能夠少用地的，不浪費土地。三是堅持開門搞規劃。土地規劃以及與用地相關各類規劃的編制與修訂，必須事先協調、溝通，多方合作，多方聯動，切實做好相互之間的銜接，把相關規劃內容納入土地利用規劃。同時，廣泛動員全社會各方面的力量，特別是吸納各行業專家參與，認真聽取他們的意見和建議，使各類規劃成為全社會集思廣義、統一思想、形成共識的成果。

（四）妥善處理宏觀控制與微觀管理的關系。

土地利用總體規劃，作為土地管理總體的、戰略的安排和布局，是以區域的自然、經濟、社會條件為依據的。建議國家在規劃管理上，以宏觀控制為主，微觀管理為輔，在確定規劃的各類指標、年度用地計劃的控制和督查上發揮作用。注重區域經濟特點，加強分類指導。把土地審批權下放到省人民政府，給地方政府一定的靈活處置建設用地彈性。

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