各市、縣、區人民政府，省人民政府各工作部門、各直屬機構：

為了全面落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會，推進新農村建設，根據十六屆六中全會精神，現就完善財政激勵約束機制，推進公共財政制度建設，促進全省城鄉經濟社會協調發展，提出以下意見。

一、充分認識完善財政激勵約束機制，加快縣域經濟發展，著力解決縣鄉財政困難的重要意義

近年來，我省縣域經濟有了較快發展，財政收入持續快速增長。特別是通過調整和完善省以下財政體制，不斷加大省對市縣一般性轉移支付力度，建立“兩保兩掛”和“三獎一補”激勵獎勵機制等政策措施，極大地調動了市縣政府發展經濟，增收節支，保證工資發放和財政收支平衡的積極性，財政保障能力有所增強，縣鄉財政困難得到了初步緩解。但是，由于自然、歷史、體制等方面的原因，目前我省縣鄉經濟社會發展中面臨的問題仍很突出，縣域經濟發展不平衡，社會事業發展相對滯后，公共服務水平低下，政府債務負擔沉重，縣鄉財政收支矛盾十分尖銳?？h鄉是經濟社會發展的基礎，構建社會主義和諧社會，重心在基層，難點在縣鄉。全面落實科學發展觀，促進和諧社會建設，統籌城鄉經濟社會事業發展，離不開公共財政的支持與保障。公共財政在構建社會主義和諧社會中擔負著重要的責任。要切實履行公共財政職能，提高公共財政解決縣鄉經濟社會發展中的突出矛盾和問題的能力，關鍵在于建立健全能夠充分調動各方面積極性，加快縣域經濟社會發展的長效機制和制度保障。

全省各級政府、各部門要從落實科學發展觀、構建和諧社會的高度，統一思想，提高認識，增強緊迫感和責任感，以制度建設和機制創新為著力點，積極推進公共財政建設，完善支持經濟社會協調發展的激勵機制，壯大縣域經濟實力，著力解決縣鄉財政困難，增強基層政府提供公共服務的能力，確保社會各階層共同分享改革和發展的成果，為構建社會主義和諧社會，推進社會主義新農村建設，促進經濟社會又快又好發展提供有力的制度保證。

二、指導思想、主要目標和基本原則

（一）指導思想。

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以構建社會主義和諧社會為目標，堅持科學發展觀，健全公共財政體制，進一步創新機制，完善財政體制，調整和優化財政支出結構，確保公共支出需要，在收入、支出、管理、監督、效益方面，建立省市縣三級聯動、激勵與約束并舉、公平與效率并重的有效機制，充分調動市縣政府發展經濟、做大財政“蛋糕”的積極性和主動性，進一步增強縣域經濟的綜合實力，加快解決縣鄉財政困難，切實增強市縣政府履行公共財政職能，提供基本公共服務的能力，不斷擴大公共財政覆蓋面，努力解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，使全體人民共享改革發展的成果，促進城鄉經濟社會健康協調發展。

（二）主要目標。

1通過省、市、縣各級的共同努力，全省縣域經濟得到快速發展，綜合實力顯著增強，縣鄉財力水平明顯提高，力爭在“十一五”末使縣鄉人均財力提高1萬元左右，達到3萬元；

2公共財政體制更加健全，縣鄉公共財政機制不斷完善，縣區之間財力差距進一步縮小，逐步實現基本公共服務均等化，支農、教育、社保、衛生、政法等重點支出得到有力保障；

3政府債務得到有效控制，債務風險控制在警戒線以內，“十一五”末基本化解縣鄉“兩政一教”債務，歷史欠賬得到有效緩解；

4經過3—5年努力，使現有16.3億元的財政累計赤字基本得以消化，“十一五”末爭取縣縣無赤字；

5嚴格管理人員編制，控制財政供養人員過快增長，全省財政供養人員增速穩定在省控線以下。

（三）基本原則。

1明確職責，上下聯動?？h區政府是發展縣域經濟、解決縣鄉財政困難的責任主體，也是激勵約束的重點?？h區政府要大力發展縣域經濟，增強自我發展能力，按照公共財政的要求，確保工資發放和政權機構運轉，保障公共支出需要。市級政府要進一步加大對困難縣鄉的支持力度，加強對縣鄉的幫扶、指導、管理和監督。省上要進一步完善財政體制，不斷加大對縣鄉轉移支付力度，逐步建立上下聯動的解決縣鄉財政困難的長效機制。

2激勵約束，提高效率。通過建立和完善激勵約束機制，科學考核，獎罰結合，政策引導，強化監管，激發縣區政府發展經濟、推進公共財政建設的內在動力，提高管理水平和效率。

3突出重點，分類指導。從實際出發，針對我省縣域經濟發展和財政運行中存在的突出問題，著力增強縣域經濟發展后勁，完善財政體制，壯大財政實力，因地制宜，區別對待，提高激勵政策的針對性和實效性。

三、完善省對市縣財政激勵約束機制

財政激勵約束考核，以縣為主，同時強化市對縣的支持、指導和監管責任。在市、縣做到干部職工當年工資按時足額發放、財政收支平衡以及政權機構正常運轉的前提下，省對市縣實行“三獎三管六保障”激勵約束考核獎勵。

在促進縣域經濟發展方面，對縣區實行“三獎”的激勵約束考核。一是對縣區稅收收入增長，劃分不同檔次、確定不同比例給予獎勵，重點向低收入層次傾斜。對主要靠資源開發和市場價格帶動形成的收入高增長，在考核時作一定剔除；二是對縣區地方財政收入上臺階的，給予一定數額的獎勵；三是對產糧大縣給予獎勵，鼓勵發展糧食生產，減輕產糧大縣的財政壓力。

在加強財政管理方面，對縣區實行“三管”激勵約束考核。一是對財政供養人員控制情況給予獎罰。對縣區財政供養人員增長率低于全省縣區平均增幅的，給予獎勵，高于全省平均增幅的，予以相應扣罰；二是對控制和化解政府債務給予獎罰。按照負債率、債務率和償債率等指標進行考核，對債務規?？刂坪谩⒛馨雌跉w還債務的縣區，給予一定數額的獎勵，對債務增加的，相應進行扣罰；三是對縣區消化以前年度累計赤字的給予獎勵，赤字增加的予以扣罰。

在構建公共財政體系、保障重點支出需要、促進和諧社會建設方面，對縣區實行“六保障”的激勵約束考核。按照構建和諧社會和公共財政的要求，將縣區對農業、義務教育、社會保障、農村公共衛生、鄉村組織運轉、政法機構等經費保障情況，納入激勵約束考核范圍。對足額安排上述重點支出經費的縣區，給予一定數額的獎勵；對安排經費不足的縣區，相應調減省對縣區的一般性轉移支付和相關補助。

同時，加大監察、審計和財政的檢查力度，對違規、違法、違紀使用財政資金以及鋪張浪費等不合理開支，一經查實，一律取消各項獎補資金，并相應給予處罰。

為強化市對所屬縣區的支持、指導和監管責任，調動市級政府支持縣域經濟發展、解決縣鄉財政困難的積極性，對市級財政縮小市與縣、縣與縣之間的縱向和橫向財力差異，消除全市財政赤字，加強財政管理和深化財政改革等工作措施及成效，進行考核獎勵。

省財政廳要根據本《意見》精神，結合實際，制訂具體的激勵約束考核辦法。

四、積極推行省管縣財政體制改革試點

為促進縣域經濟社會協調發展，理順財政分配關系，減少管理層級，提高運行效率，緩解縣鄉財政困難，省政府決定，從2007年起，實行省管縣財政管理體制改革試點。

我省省管縣財政管理體制改革試點的基本思路是：在現行行政隸屬關系不變、確保各級政府既得利益的基礎上，改變原來市管縣的財政管理模式，對財政體制的確定、各項轉移支付和專項補助資金的分配下達、財政結算、財政資金調度、工作安排部署等，由省級財政直接對縣級財政。按照積極穩妥、循序漸進的原則，選擇部分生態保護任務重和財政經濟特別困難的縣及2個財政經濟較好的縣進行試點，在總結經驗的基礎上，逐步擴大，不斷完善和規范。

全省各級各部門要按照省委、省政府的部署，統一思想，提高認識，密切配合，轉變工作思路和方法，切實加強對省管縣財政體制改革試點工作的指導和監督，認真抓好各項工作的銜接和政策的落實。同時，要清理和規范有關管理制度和辦法，對不符合省管縣財政體制改革要求的規章制度，要及時修訂或廢止。試點縣要切實加強領導，牢固樹立自我發展、自求平衡的觀念，加快縣域經濟發展，不斷壯大經濟和財政實力，深化各項改革，提高管理效率。省財政廳要加強與有關部門的溝通協作，認真研究，精心組織，制定省管縣財政體制改革試點的實施辦法，確保改革試點順利推行。

五、建立償債激勵機制,逐步化解縣鄉政府債務

運用激勵機制引導和調動縣鄉政府化解政府債務的積極性、主動性，對鄉鎮政權、基層政法機構、農村義務教育（簡稱“兩政一教”）等屬于公共財政保障范圍的政府債務，建立償債考核獎勵機制，逐步予以化解，解決基層政府和人民群眾最關心、利益最直接、矛盾最集中的問題。以縣區政府當年化解“兩政一教”債務數額為考核數，省財政根據財力狀況給予不同程度的獎勵。對財政比較困難，但化解政府債務工作力度大、成效顯著的縣，省財政給予一次性補助。通過省、市、縣共同努力，爭取用5 年左右時間，切實化解以前年度形成的縣鄉“兩政一教”政府債務。

全省各級各部門要從實踐“三個代表”重要思想，貫徹落實科學發展觀和加強黨的執政能力的高度出發，樹立“新官要理舊事，還債也是政績”的觀念，認真執行國務院《關于堅決制止發生新的鄉村債務有關問題的通知》（國辦發〔2005〕39號）的有關規定，恪守“約法三章”，嚴禁舉新債還舊債。凡違反規定發生新債務的，一經查實，嚴格按照有關規定和“誰簽字、誰負責”的原則，追究當事人的責任?？h級政府要明確償債主體，落實還債責任，建立健全政府債務控制機制，強化“借、用、還”管理措施，切實防范和化解政府債務風險。

六、完善轉移支付制度，加大轉移支付力度

為了確保縣鄉政權機構正常運轉，增強財政保障能力，維護社會穩定和發展的大局，省財政要繼續加大對困難市縣的轉移支付力度，完善縣級最低財力保障機制，不斷提高財政困難縣鄉的財力水平和公共服務能力，逐步縮小地區間財力差距。進一步完善轉移支付辦法，規范縣區財力、支出標準、財政供養人員的計算方法，科學測算對縣區的轉移支付補助。要逐步擴大轉移支付的保障范圍，將一些關系國計民生的重點支出納入轉移支付支出測算范圍，體現公共財政職能。市級財政也要加大對所屬困難縣區的財力性轉移支付力度，切實緩解縣鄉財政困難。各級財政部門要加強對轉移支付資金的使用監管和績效考評，不斷提高轉移支付資金的使用效益。

建立和完善政策性和激勵性轉移支付制度。要進一步優化轉移支付結構，整合專項轉移支付資金，集中財力，重點解決國企改革、農村義務教育、社會保障、農村醫療衛生等經濟社會發展中的突出問題，全面貫徹落實中央和省委、省政府的各項工作要求，實現地區間經濟社會協調發展。要加大激勵性轉移支付力度，建立省、市、縣聯動，激勵與約束并舉，公平與效率并重的獎、補、罰考核機制，充分調動市縣政府增收節支、保障重點、強化管理、提高效率的積極性，增強自我發展能力，促進經濟社會全面協調發展。

七、加大體制創新力度，進一步推進財政改革

要進一步深化財政體制改革，創新管理方式，提高理財水平。扎實推進農村綜合改革，完善鄉鎮財政管理體制，全面實行“鄉財鄉用縣監管”和“村財村用鄉代管”的管理方式。要不斷加大對鄉鎮的財力支持，增強鄉鎮政府履行職責和提供公共服務的能力，保證鄉村組織正常運轉，促進農村經濟和社會事業全面發展；合理調整農村中小學校布局，加大對義務教育的投入力度，建立和完善政府投入辦學、各級責任明確、財政分級負擔、經費穩定增長的農村義務教育經費保障機制，不斷提高農村中小學公用經費保障水平；按照精簡、效能的原則，推進鄉鎮機構改革，控制財政供養人員增長,提高辦事效率，降低行政管理成本。要按照以縣為單位構建地方公共財政基本框架的要求,著力推進縣級財政預算管理改革。按照政府收支分類改革的要求，不斷改進和完善部門預算編制，強化預算約束；深化財政國庫集中支付制度改革，提高資金使用效益；加強“收支兩條線”管理，加大非稅收入改革力度；建立規范的政府采購工作制度，擴大政府采購規模；加強行政事業性國有資產管理，健全國有資產登記、使用、保管制度及資產處置和余缺調劑制度，優化資源配置。

八、進一步明確縣鄉政府支出責任

全省各級政府要認真貫徹《陜西省人民政府關于切實緩解縣鄉財政困難的實施意見》（陜政發〔2005〕23號）精神，規范各級財政的供給范圍和支出責任。凡屬于省、市政府承擔的支出責任，省、市財政要全額保障經費，除國務院和省政府另有規定外，一律不得要求縣鄉政府安排配套資金；省、市政府委托縣鄉政府承辦的事務，要足額安排專項經費，不留資金缺口；屬于各級政府的共同事務，要盡可能降低財政困難縣鄉的資金負擔比例。

縣鄉政府要按照統籌城鄉協調發展和完善公共財政體制的要求，合理確定財政支出范圍和支出順序。凡屬于公共財政保障范圍的，必須足額保證支出需要。縣鄉財政資金要首先用于機關事業單位人員工資和離退休費的足額發放，確保基層政權正常運轉，確保城鄉社會保障對象補助支出。要統籌安排農業、教育、科技、衛生、政法、扶貧等事關經濟社會發展和社會穩定的支出。在此基礎上，根據財力可能，辦一些事關人民群眾的切身利益和改善人民生產生活條件的實事，不得開展各種不切實際的達標升級活動和檢查評比驗收活動。

九、加強對市、縣財政運行的監督管理

為全面、及時、客觀地掌握財政運行狀況，反映縣鄉政府財力變化情況,及時發現并解決財政運行中存在的問題,省財政要進一步加強對市、縣財政運行情況的監督管理。

（一）建立覆蓋各級政府的以財政收支、財政供養人員信息和政府債務為主要內容的預算管理信息系統，及時、全面、準確掌握市、縣財政運行情況。

（二）各市、縣要將本級人代會通過的預決算報告、預算編制情況、預算調整變動情況，轉移支付資金安排使用情況，完整上報省財政廳。各級財政要加強對財政預算收支真實性的監督檢查力度，堅決杜絕虛增或隱瞞財政收入、虛列支出或將實際支出甩在賬外、做虛假平衡、財政供養人員填報不實等現象。對違反規定的，一經查實,取消其激勵約束考核獎勵資格，并相應扣減財力性補助。

（三）市級政府及財政部門要切實負起管理和監督縣級財政的責任,加大對縣區的指導和扶持力度。在確定縣級財政管理體制時,要充分照顧縣級財政的利益,財力向縣級傾斜。今后,各市對所屬縣財政管理體制的調整方案，需征求省財政廳意見，并報省財政廳備案。市級政府要加大對困難縣的財政轉移支付力度,提高縣級財政保障水平。市級政府也要按照省政府的要求，建立激勵約束考核機制，加強監督管理。

（四）省財政的激勵獎勵資金，用于彌補縣區的財力缺口，首先保證機關事業單位人員工資發放、基層政權運轉和重點支出需要，不得違規用于更新小汽車及新建辦公樓、培訓中心，以及搞“形象工程”、“政績工程”。省財政要進一步加強對市縣財力性轉移支付補助資金、專項補助資金的跟蹤檢查和績效考核。凡沒有按規定用途安排使用資金，截留、擠占、挪用或造成損失浪費的,省財政要扣減其財力性轉移支付補助或專項撥款,并根據有關規定進行嚴肅處理。

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陜西省人民政府

二○○六年十二月二十日

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