各市、縣、區人民政府，省人民政府各工作部門、各直屬機構：

為認真貫徹落實《國務院辦公廳關于完善支持政策促進農民持續增收的若干意見》（國辦發〔2016〕87號），進一步完善支持農業農村發展政策，促進農民持續快速增收，經省政府同意，現提出如下實施意見。

一、總體要求

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以推進農業供給側結構性改革為主線，深化農業農村改革，完善強農惠農富農政策，強化基礎設施建設，著力培育新動能、打造新業態、扶持新主體、拓寬新渠道、挖掘新潛力，確保農民收入持續快速增長。到2020年，“三農”支持政策體系進一步完善，農業支持保護制度更加健全，農民就業創業政策更加完善，農村資源資產要素活力充分激發，農民收入保持中高速增長，城鄉居民收入差距進一步縮小，農民生活質量整體提升。

二、完善產業增收政策，挖掘農業內部增收潛力

（一）加大農業支持保護力度。堅持把農業農村作為財政優先保障領域，優化支出結構，盤活存量資金，加大涉農資金整合力度，確保投入力度不減弱。在確保糧食安全和農民收入穩定增長的前提下，推進以綠色生態為導向的農業補貼制度改革。落實農業“三項補貼”改革實施方案，精準確定補貼對象和標準，支持糧食生產適度規模經營。對財政資金投入農業農村形成的經營性資產，鼓勵探索將股權量化到村到戶，作為村集體或農戶持有的股權，讓農民長期受益。（省財政廳、省發展改革委、省農業廳等負責，列第一位為牽頭單位，下同）

（二）夯實農業發展基礎。加大水土流失治理力度，加強中低產田改造和高標準農田建設，完善農田水利設施，大力發展旱作節水農業，提升農業抗御自然災害能力。到2019年，全面完成糧食生產功能區、重要農產品生產保護區劃定和上圖入庫工作。實施耕地質量保護與提升行動，提升土壤肥力。開展耕地輪作休耕制度試點，促進耕地休養生息。健全草原、森林、濕地、河湖等生態補償政策，實施山水林田湖生態保護和修復工程。實施新一輪農村電網改造升級。（省發展改革委、省財政廳、省國土資源廳、省水利廳、省農業廳、省林業廳、省地電公司、省電力公司等負責）

（三）調整優化農業生產結構。推進糧草兼顧、農牧結合、果畜結合、循環發展，調整優化種養結構，加快發展區域優勢特色現代農業。落實糧改飼、糧豆輪作補助政策，確保農民調減玉米種植后收入基本穩定。建設現代飼草料產業體系，大力發展草食畜牧業。積極發展木本油料、林下經濟、水產養殖、稻漁綜合種養等。推行農業清潔化生產，推廣農業節能減排集成配套技術，推進主要農作物生產全程機械化行動。強化源頭治理、全程監管和質量追溯，提升農產品質量安全水平。支持農業廢棄物資源化利用，吸引社會資本進行市場化運營。推進標準化生產，支持新型農業經營主體發展“三品一標”農產品，培育知名農業品牌，形成優質優價的激勵機制。（省農業廳、省發展改革委、省科技廳、省財政廳、省水利廳、省林業廳等負責）

（四）支持新型農業經營主體發展。完善財稅、信貸、保險、用地、項目支持等政策，扶持發展家庭農場、專業大戶、農民合作社、龍頭企業等新型農業經營主體及農業社會化服務組織。支持新型農業經營主體承擔國家項目、爭取補貼資金。對新型農業經營主體建設輔助設施用地優先納入年度土地利用計劃。規范土地流轉，發展多種形式適度規模經營，相關扶持政策向規范化、示范性家庭農場和農民合作社傾斜。支持龍頭企業精深加工裝備改造升級，增強產業創新驅動力。積極開展政府購買農業社會化服務，推廣農業生產經營環節服務外包、土地托管、代耕代種、統防統治等綜合服務模式，建設一批集生產、收儲、烘干、加工、配送、銷售等于一體的糧食服務中心。（省發展改革委、省財政廳、省國土資源廳、省農業廳、人民銀行西安分行、陜西銀監局、陜西保監局等負責）

（五）加強農村金融服務。加快構建多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融體系，發展農村普惠金融。鼓勵商業銀行加大對“三農”的金融支持。推進農村信用體系建設，健全農戶、農民合作社、農村小微企業等信用信息征集和評價體系。有序推進農村土地承包經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，開展大型農機具融資租賃試點，推動廠房、生產大棚、大型農機具、農田水利設施產權抵押貸款和生產訂單、農業保單融資，鼓勵銀行業金融機構豐富信貸產品。探索農民以所持集體產權股份向金融機構申請抵押、擔保貸款的可行途徑。創新農村土地經營權、農民住房財產權、林權等抵押物處置和風險補償機制。（省金融辦、省農業廳、省林業廳、人民銀行西安分行、陜西銀監局、陜西證監局等負責）

（六）創新農業保險產品。持續推進農業保險擴面、增品、提標。建立健全農業保險保障體系，從覆蓋直接物化成本逐步實現覆蓋完全成本。健全農業保險基層服務體系，形成適度競爭的市場格局。進一步發展農作物保險、主要畜產品保險、重要“菜籃子”品種保險和森林保險，推廣農房、農機具、設施農業、漁業、制種保險等業務。開發滿足新型農業經營主體需求的保險產品。穩步開展農產品價格指數保險、天氣指數保險和收入保險試點，探索開展“保險＋期貨”試點。探索發展適合農業農村特點的農業互助保險組織。鼓勵因地制宜開展特色優勢農產品保險試點。加快建立農業保險大災風險準備金，增強對重大自然災害風險的抵御能力。（省金融辦、省財政廳、省水利廳、省農業廳、省林業廳、陜西保監局等負責）

（七）探索財政撬動金融支農新模式。綜合運用獎勵、補貼、稅收優惠等政策，加大對“三農”金融服務的支持力度，重點支持發展農戶小額貸款、新型農業經營主體貸款、種養業貸款、糧食市場化收購貸款、農業產業鏈貸款、大宗農產品保險、林權抵押貸款等。落實縣域金融機構涉農貸款增量獎勵政策。完善涉農貼息貸款政策，降低農戶和新型農業經營主體融資成本。建立農業信貸擔保體系，為新型農業經營主體貸款提供信用擔保。健全銀擔合作機制，研究制定差異化的擔保費用、風險代償補助政策。推動建立農業補貼、涉農信貸、農產品期貨、農業保險聯動機制。（省財政廳、省發展改革委、省農業廳、省林業廳、省金融辦、人民銀行西安分行、陜西銀監局、陜西保監局、陜西證監局等負責）

三、完善就業創業扶持政策，拓寬農民增收渠道

（八）培育新型職業農民。加快建立教育培訓、認定管理和政策扶持“三位一體”的新型職業農民培育體系，將職業農民培養成建設現代農業的主導力量。實施新型職業農民培育工程，加強縣級培訓基地和農業田間學校建設。以種養大戶、家庭農場主、合作社理事長、返鄉農民工等為重點，圍繞特色產業發展和市場化需求，培養一批生產經營型、專業技能型、社會服務型的高素質職業農民。（省教育廳、省人力資源社會保障廳、省農業廳、省林業廳等負責）

（九）促進城鄉勞動者平等就業。加強人力資源市場誠信體系建設，消除城鄉、行業、身份等影響平等就業的制度障礙和就業歧視，形成有利于公平就業的制度環境，從嚴查處克扣、拖欠農民工工資行為。加快公共就業服務信息化建設，強化公共就業創業服務功能，建立健全覆蓋城鄉的公共就業創業服務體系。以新生代農民工為重點，實施農民工職業技能提升計劃，增強農民工就業能力，引導支持農民在農業領域創業就業。搭建省際勞務協作平臺，提升省外轉移就業質量。落實失地農民享受下崗失業人員就業創業相關政策。（省人力資源社會保障廳、省國土資源廳、省農業廳等負責）

（十）支持農民創業創新。優化創業環境，完善創業服務體系，支持建設一批返鄉創業示范園和孵化基地。落實扶持農民工返鄉創業政策，支持農民工返鄉發展農業企業、農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體。大力發展農產品加工、農村服務業等勞動密集型產業，推進農村產業融合發展。實施“互聯網+”現代農業行動，大力發展農產品電子商務。提升休閑農業和鄉村旅游發展質量，改善公共服務設施條件。發展“一縣一品、一鄉一業”，培育鄉村手工藝品和農村土特產品牌。（省人力資源社會保障廳、省發展改革委、省科技廳、省農業廳、省林業廳、省商務廳、省旅游發展委等負責）

（十一）引導規范工商資本投資農業農村。積極探索獎補機制和激勵措施，支持新型經營主體和工商資本加大土地整治和高標準農田建設力度。在控制農村建設用地總量、不占用永久基本農田的前提下，盤活農村存量建設用地。對村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地，允許采取入股、聯營等方式支持發展鄉村休閑旅游等。完善農業用地政策，支持農產品冷鏈、初加工、倉儲物流、休閑農業、休閑漁業和鄉村旅游等設施建設。鼓勵工商企業投資適合產業化、規?；?、集約化經營的農業領域，積極發展現代種養業和農業多種經營。探索建立政府與社會合作共建和政府購買公益性服務等機制，放寬農村公共服務機構準入門檻，支持工商資本進入農村生活性服務業。（省發展改革委、省財政廳、省國土資源廳、省水利廳、省農業廳、省林業廳、省商務廳、省旅游發展委等負責）

（十二）健全產業鏈利益聯結機制。引導龍頭企業創辦或入股合作組織，支持農民合作社入股龍頭企業，發展農村產業化經營聯合體。創新發展訂單農業，支持龍頭企業為農戶提供貸款擔保和技術服務，資助農戶參加農業保險。建立健全“龍頭企業+合作社+農戶（家庭農場）”形式的利益聯結機制，拓展合作領域和服務內容。鼓勵大型糧油加工企業與農戶以供應鏈融資等方式結成更緊密的利益共同體。以土地、林地為基礎的各種形式合作，凡是享受財政投入或政策支持的承包經營者均應成為股東方，并采取“保底收益+按股份紅”等形式，讓農戶分享加工、銷售環節收益。（省農業廳、省發展改革委、省財政廳、省國土資源廳、省林業廳等負責）

四、完善城鄉一體化發展政策，釋放農民增收的新動能

（十三）深化農村產權制度改革。完善農村集體產權權能，加快農村承包地、林地、草原、“四荒地”、宅基地、農房、集體建設用地等確權登記頒證。實行農村土地所有權、承包權、經營權分置并行。穩妥推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保和繼承權，健全交易、監管、收益分配制度，促進集體資產保值增值。探索農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。健全對被征地農民合理、規范、多元補償保障機制，逐步建立農村宅基地有償使用和退出補償機制。完善集體林權制度，引導林權規范有序流轉，鼓勵發展家庭林場、股份合作林場。（省農業廳、省國土資源廳、省林業廳等負責）

（十四）激發農村資源資產要素活力。鼓勵農村集體經濟組織與工商資本合作，整合集體土地等資源性資產和閑置農房等，發展民宿經濟、鄉村旅游等新型商業模式，積極探索依法盤活農村資源的方式方法。壯大村級集體經濟實力，因地制宜采取資源開發利用、統一提供服務、混合經營、異地置業等多種形式，增強自我發展、自我服務、自我管理能力和水平。建立健全縣級農村產權流轉交易中心和鄉鎮服務站，完善農村土地承包經營權和農民住房財產權評估、交易、處置辦法，促進農村各類產權依法流轉。鼓勵開展資源變資產、資金變股金、農民變股東“三變”改革，增強集體經濟發展活力。（省農業廳、省國土資源廳、省林業廳、省旅游發展委等負責）

（十五）發揮新型城鎮化輻射帶動作用。加快推進戶籍制度改革，完善居住證制度，放寬農業轉移人口落戶條件，保障居住證持有人享有教育培訓、就學就業、社會保障、醫療衛生、保障性住房等城市基本公共服務等，逐步實現居住人口公共服務均等化。深入推進農村產業融合發展試點示范工程，引導農村二三產業向縣城、重點鄉鎮及產業園區等集中。完善城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制，積極爭取國家增減掛鉤指標。加快推進工礦廢棄土地復墾利用，促進土地整治補充耕地工作。（省發展改革委、省公安廳、省國土資源廳、省農業廳等負責）

五、完善困難群體收入保障政策，有效增加貧困人口收入

（十六）大力扶持產業就業脫貧。對有勞動能力和發展條件的貧困戶，以特色種養業、特色林業、加工業、傳統手工業、休閑農業和鄉村旅游等為主，實施貧困村“一村一品”產業推動行動。推廣“政府+新型農業經營主體+貧困戶”的扶貧模式，鼓勵新型農業經營主體吸納貧困人口就業，為貧困戶提供生產指導、訂單銷售等服務。支持貧困地區建立就業和社保服務平臺，通過開發公益性工作崗位和企業愛心崗位，實現就業脫貧。健全貧困勞動力轉移就業政策，建立貧困縣勞務輸出協作對接機制，加大職業技能培訓力度，加強轉移就業專項服務，鼓勵企業吸納貧困勞動力，扶持引導貧困勞動力轉移就業。（省農業廳、省發展改革委、省人力資源社會保障廳、省水利廳、省林業廳、省旅游發展委、省扶貧辦等負責）

（十七）加大農村生態保護補償力度。堅持生態保護和扶貧開發相結合，加大貧困地區生態保護和修復力度。對因保護生態環境需要轉產轉業的農民，建立健全收入補貼機制。落實好退耕還林還草補助等政策，將特困地區符合政策條件的25度以上坡耕地全部實施退耕還林，加快推進貧困地區生態營造林工程建設。優先將建檔立卡貧困人口選聘為生態護林員。（省林業廳、省發展改革委、省財政廳、省農業廳、省扶貧辦等負責）

（十八）持續推進易地搬遷脫貧。堅持靠近城鎮、靠近園區、靠近中心村的“三靠近”原則，安置搬遷人口。整合移民搬遷、城鎮保障房建設等項目資金，統籌抓好安置點公共設施配套和產業開發，確保搬遷群眾就業有崗位、創業有門路、增收有渠道。落實好特困戶、五保戶安置政策，確?！叭裏o戶”特困群眾優先享受移民搬遷政策。探索利用農民進城落戶后自愿有償退出的農村空置房屋和土地安置易地搬遷農戶。（省國土資源廳、省發展改革委、省民政廳、省財政廳、省住房城鄉建設廳、省農業廳、省扶貧辦等負責）

（十九）全面實施教育脫貧。全面落實從學前教育到高等教育扶貧助學政策，保障建檔立卡貧困戶子女接受義務教育。加強貧困地區教師培養培訓，改善貧困地區基本辦學條件。繼續實施貧困地區扶貧專項招生計劃和就業創業幫扶政策。發揮縣級職教中心綜合功能，大力開展農村實用技術和勞動力轉移等職業教育培訓。組織高校發揮優勢，服務貧困地區經濟社會發展，穩步提高貧困地區教育水平。（省教育廳、省發展改革委、省財政廳、省農業廳、省扶貧辦等負責）

（二十）做好醫療救助健康脫貧。加強城鄉居民基本醫療保險、大病保險與醫療救助等制度銜接，實現縣域內住院報銷“一站式”即時結算，方便農村居民就醫報銷。從2017年起，對建檔立卡農村貧困人口、農村特困人員和低保對象參加農村居民基本醫療保險（新型農村合作醫療）的個人繳費部分，給予全額資助。將建檔立卡農村貧困人口全部納入重特大疾病救助范圍。對享受現有醫療保障政策后仍有困難的農村貧困人口，進行臨時救助。加大貧困殘疾人康復服務和醫療救助力度。（省衛生計生委、省人力資源社會保障廳、省民政廳、省財政廳、省扶貧辦、省殘聯等負責）

（二十一）完善農村社會保障制度。加大養老保險政策宣傳力度，確保符合參保條件人員全參保、不脫保。鼓勵多繳費、長繳費，增加個人賬戶基金積累，提高養老待遇水平。各級財政要加大對貧困地區城鄉居民養老保險投入，對建檔立卡貧困人員保留最低繳費檔次。適時提高社會救助標準，啟動社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤聯動機制，確保困難群眾基本生活。進一步健全特困人員救助供養制度，合理確定農村特困人員救助供養標準。全面建立針對經濟困難的高齡、失能老年人的補貼制度。（省人力資源社會保障廳、省民政廳、省財政廳、省扶貧辦等負責）

六、加強組織領導

（二十二）完善工作機制。各地要健全工作機制，進一步拓寬農民增收渠道，確保各項政策措施落到實處。選好配強村黨支部、村委會班子，突出抓好帶頭人隊伍建設，精準選派第一書記和駐村工作隊，充分發揮他們在促進農民增收中的作用。（各設區市政府負責）

（二十三）強化部門配合。有關部門要按照職能分工，加大工作力度，加強協作配合，抓緊制定和完善具體配套政策措施。省農業廳、省發展改革委要會同省級有關部門對工作落實情況進行跟蹤評估。（省農業廳、省發展改革委等負責）

陜西省人民政府辦公廳
2017年9月27日