序言 農村五保供養是我國的一項傳統社會救助制度。建國初期，國家就建立了五保供養制度，對缺乏勞動能力或者完全喪失勞動力，生活沒有依靠的老、弱、孤、寡以及殘疾的農業生產合作社社員，在生產和生活上給予適當的安排和照顧，保證他們的吃、穿和柴火供應，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們的生養死葬都有依靠。
1994年，國務院頒布了《農村五保供養工作條例》，民政部出臺了《農村敬老院管理暫行辦法》（民政部令〔1997〕1號），對農村五保供養服務機構的建設和管理提出了明確要求，農村五保供養工作逐步走上規范化、法制化的管理軌道。2000年以來，隨著農村稅費制度改革，農村五保供養工作在政策銜接、資金落實等方面出現了一些困難，一些地方在落實“應保盡?！?、“按標施?！钡确矫娲嬖诓簧賳栴}。針對這種情況，2006年1月21日，國務院頒布了重新修訂的《農村五保供養工作條例》，對現行的農村五保供養政策作了重大調整，將農村五保供養由農村集體供養轉為財政供養，把五保對象的吃、穿、住、醫、葬以及未成年人教育納入公共財政支出范圍。
為進一步加強農村五保供養服務機構建設，不斷提高農村五保供養服務水平，根據《陜西省實施〈農村五保供養工作條例〉辦法》，特制訂《陜西省農村五保供養服務機構建設規劃（2006—2010年）》。
一、現狀分析
據統計，全省現有符合農村五保供養條件的人口共102558人，占全省農業人口2813萬人的3.6‰。其中關中、陜北地區35465人，占五保對象總數的34.6%；陜南地區67093人，占五保對象總數的65.4%。目前全省有農村敬老院617所，供養床位10989張，入住6792人。其中關中、陜北地區有農村敬老院338所，占全省農村敬老院總數的55%；陜南地區有農村敬老院279所，占全省農村敬老院總數的45%。村級五保集中供養點主要分布在安康、商洛兩市，共112個，共有床位951張，入住932人。
長期以來，由于諸多因素的影響，農村五保供養工作舉步維艱，農村五保供養服務機構建設基本處于停滯狀態，原有的農村敬老院因資金短缺而逐年減少。據統計，2001年全省有農村敬老院781所，2005年減少到617所，其中民辦、村辦敬老院大部分解散或停辦。每所敬老院平均床位數為18張，平均入住不到11人，僅占可用床位數的61％，且大多數年久失修，勉強維持，無力接納更多的農村五保對象入住。同時，由于配套設施不健全、供養條件差，一部分五保對象想進院而又怕進院。目前，全省農村五保集中供養率僅為7%，不到全國平均水平的一半。主要原因有：
一是敬老院數量過少，供需矛盾突出。全省農村敬老院的鄉鎮覆蓋率僅為35.3%，有近2/3的鄉鎮沒有農村敬老院。在五保對象集中的陜南地區，僅有279所敬老院，占全省敬老院總數的44%，有一半以上的鄉鎮沒有敬老院。
二是敬老院運轉維護費用難以落實。根據民政部1994年出臺的《農村敬老院管理暫行辦法》的有關規定，農村敬老院等農村五保供養服務機構被確定為“農村集體福利事業單位”，使本來由國家投資興辦的農村五保供養服務機構，卻不能按照有關規定進行事業單位登記，造成敬老院性質模糊，無法落實運轉維護費用，多數敬老院年久失修，設施陳舊，很難有效地保障五保戶的正常生活。
三是敬老院管理服務水平低。由于敬老院性質不明確，敬老院工作人員的編制、工資等沒有明確的政策依據。目前，多數敬老院的管理工作由鄉鎮民政干部兼任，工作人員多為聘用的當地農民，人員少、待遇差，且年齡偏大、文化程度低，直接影響到敬老院管理和服務水平的提高。
二、指導思想和基本原則 ?。ㄒ唬┲笇枷?。
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹黨的十六屆五中、六中全會精神，全面落實科學發展觀，堅持“以民為本，為民解困”的宗旨，按照全面建設小康社會的總體目標和建設社會主義新農村的總體要求，以加強五保供養服務機構基礎建設和提高供養服務水平為重點，分層次、分類型、有計劃、有步驟地開展農村五保供養服務機構建設，逐步建立健全與社會經濟發展水平相適應，建設、管理、維護相配套的農村五保供養服務機構，不斷完善運行機制，切實保障農村五保對象的生活權益，為構建和諧陜西作出新的貢獻。
?。ǘ┗驹瓌t。
第一，依法管理、規范建設的原則。按照《農村五保供養工作條例》，參照《老年人建筑設計規范》、《老年福利機構基本規范》等法規文件的規定，在選址布局、建筑設計、設施設備等方面，統一項目管理、統一技術標準，認真組織實施，加強工程管理，保證機構建設的合理化、標準化、規范化。
第二，因地制宜、講求實效的原則。立足當地農村五保供養對象的數量、年齡結構及其變動情況，根據當地農村經濟社會發展水平，兼顧需求和可行性，合理整合鄉村閑置資源，堅持改建、擴建、新建并舉，充分發揮建設資金的最大效益。
第三，整體規劃、分步實施的原則。將農村五保供養服務機構建設作為一項系統工程，著眼長遠，統籌規劃，有重點、分步驟組織實施。既要確保基礎設施建設，又要著眼于建立保障機構運轉的長效機制;既要滿足農村五保供養對象的基本需求，又要逐步服務當地農村特殊困難群體以及老年人、殘疾人、未成年人等弱勢群體。
第四，政府主導、社會參與的原則。全省各級政府應根據當地經濟社會發展水平，不斷增加對五保供養服務機構建設的投入。要增加福利彩票公益金的投入，重點用在支持縣、鄉政府興建五保供養服務機構，建立政府扶持農村五保供養服務機構建設和發展的長效機制。要鼓勵農村集體經濟組織、社會團體等社會力量捐助或興辦五保供養服務機構，逐步形成與社會主義市場經濟體制相協調，多種所有制形式和經營模式共同發展的格局。
三、發展目標和任務
?。ㄒ唬┌l展目標。
1．提高農村五保集中供養率。根據民政部“十一五”末集中供養率達到50%的要求，結合我省農村五保戶集中供養的現狀，考慮各地區經濟社會發展水平，到“十一五”末，西安、延安、榆林、楊凌三市一區集中供養率達到70%，年增加率13.24%;寶雞、咸陽、渭南、銅川四市集中供養率達到50%，年增加率8%;漢中、安康、商洛三市集中供養率達到35%，年增加率5.48%。全省新增集中供養農村五保對象3.6萬人以上，集中供養率提高到40%以上，力爭達到50%。
2．構建農村五保集中供養服務體系。從2006年至2010年，分鄉鎮敬老院、村級五保集中供養點兩個層次開展農村五保供養服務機構建設，到“十一五”末，在我省農村基本建成以縣、鄉政府興辦的五保供養服務機構為骨干，社會力量舉辦的五保供養服務機構為補充，布局合理、設施配套、功能完善、管理規范的五保供養服務機構網絡，初步滿足農村五保對象的供養需要，并逐步開展對農村其他老年人、殘疾人、未成年人的供養服務。
一是在關中、陜北七市一區以鄉（鎮）敬老院建設為主，用五年時間新建307所鄉（鎮）敬老院，改擴建149所鄉（鎮）敬老院。
二是在陜南三個市，在建設鄉（鎮）敬老院的基礎上，重點發展村級五保集中供養點，用五年時間，新建148所鄉（鎮）敬老院，改擴建94所鄉（鎮）敬老院，新建981個村級五保集中供養點。
三是對現有617所農村敬老院進行改造，滿足五保供養的基本要求。
3．預期目標。到2010年，全省農村五保集中供養設施短缺的狀況得到明顯改善，基本建立起較為完善的農村五保供養服務體系。村級五保集中供養點達到1093個，鄉鎮敬老院達到1190所。全省集中供養五保人員達到4.3萬人以上，集中供養率達到40％以上，力爭達到50%。同時，通過深化改革、落實配套政策、建立專門服務隊伍等措施，使農村五保對象的正常生活得到保障，生活水平明顯提高，實現應保盡保、按標施保。
?。ǘ┙ㄔO標準和要求。
1．布局。關中、陜北地區：鄉鎮敬老院要規模適中，輻射功能強，基本滿足當地及周邊鄉鎮的實際需要。五保對象數量超過80人的鄉鎮，可以根據當地實際，建設獨立的鄉鎮敬老院。
陜南地區：村級五保集中供養點的規模原則上應控制在10人左右，基本滿足本村及周邊村的供養需求；五保對象超過15人的村，可獨立建設村級五保集中供養點。鄉鎮敬老院以覆蓋10個村級五保集中供養點為宜；村級五保集中供養點超過5個或五保對象超過100人的鄉鎮，可建設獨立的鄉鎮敬老院。
2．選點。農村五保供養服務機構應臨近鄉鎮人民政府（村民委員會）駐地或居民集中居住區，交通便利，環境衛生和社會治安良好，并盡量靠近醫療衛生、體育健身、文化娛樂、商業服務等公共服務設施。
3．標準。新建鄉（鎮）敬老院床位數原則上不低于50張，改擴建鄉鎮敬老院新增床位數原則不低于30張，村級五保集中供養點床位數原則上不低于10張，且要有開展日常工作所必需的居住用房和輔助用房。鄉鎮敬老院居住用房使用面積每間不小于10m2，每床位使用面積不應小于5m2。輔助用房要設置辦公室、廚房、餐廳、儲藏室、活動室、醫療室、浴室、公廁，有條件的地方還可修建用于康體保健、文體娛樂的功能室，劃撥必要的農副業生產用地。村級五保集中供養點采取單人居住的居住用房與廚房套間設計，有條件的地方還可一并設計帶洗浴功能的衛生間。居住房間面積不小于7m2，廚房面積不小于6m2，獨立衛生間面積不小于5m2，輔助用房要設置儲藏室、活動室、醫療室、浴室、公廁。村級五保供養點應就近劃撥或調劑一定的農副生產用地。
4．建筑。五保供養服務機構應當根據老年人、殘疾人和未成年人的生活需要進行設計，宜為磚混、磚木結構的平房院落或三層以下磚混樓房，室內地面應選用平整、防滑材料，臺階、樓梯、扶手等設計要考慮供養對象的生活安全需要，不得采用易燃、易碎、化纖及散發有害有毒氣體的建筑、裝飾材料。
5．設備。五保供養服務機構要做到“四通”，即通電、通水、通路、通電話，配備必要的膳食制作、文體娛樂、醫療衛生、洗浴、消防、辦公管理等設備，配備供暖和降溫設備。居住用房要配備床、桌、椅、柜、被褥等生活必需品。
6．功能。農村五保供養服務機構應在尊重五保對象個人意愿的前提下，積極吸納五保供養對象，向他們提供吃、穿、住、醫、葬（教）方面的生活照顧和物質幫助。同時，對分散供養的五保對象提供必要的供養服務，并逐步開展面向農村老年人、殘疾人和未成年人的各項生活服務。鄉鎮敬老院應優先供養高齡或生活不能自理的五保供養對象。
?。ㄈ┙ㄔO任務和投資。
1．任務。在全省1745個鄉鎮（街辦）新建455所鄉鎮敬老院，其中關中、陜北地區307所，陜南地區148所；改擴建243個鄉鎮敬老院，其中關中、陜北地區149所，陜南地區94所。在陜南三市的7037個行政村，新建981個村級五保集中供養點。同時，對現有的617所農村敬老院實施改造，滿足五保供養的基本要求。
2．規模。新建的鄉鎮敬老院，每所建筑面積不低于1000平方米，使用面積不低于800平方米，總投資控制在50萬元以內；新建的村級五保集中供養點，每個建筑面積不低于300平方米，使用面積不低于230平方米，總投資控制在12萬元以內；改擴建的鄉鎮敬老院，按新建標準的40%計算，每所投資20萬元；現有農村敬老院的改造，每所補助5萬元。
3．投資。經測算，“十一五”期間，全省五保供養服務機構建設共需資金4.3億元。按照省、市、縣三級負擔和省級補助資金重點向財政困難地區傾斜的原則，省級負擔資金總量的55%，市、縣、區負擔資金總量的45%，具體分擔比例如下：
寶雞、咸陽、渭南、銅川四市和楊凌示范區，省級補助50％，市、縣、區負擔50%；
西安、延安、榆林三市，省級補助30％，市、縣、區負擔70%；
漢中、安康，商洛三市，省級補助70%，市、縣、區負擔30%。
4．省級補助資金的籌集辦法。省級補助資金來源主要是省級基本建設資金和福利彩票公益金以及社會捐贈資金等，預計五年內省級補助資金總量為2.3億元左右。
四、政策措施
（一）建立健全各項管理制度。
按照“集中供養是方向，鄉鎮敬老院建設是重點”的原則，逐步建立健全農村五保供養服務機構建設的相關政策體系，確保農村五保集中供養工作有法可依、依法管理。
一要建立農村五保供養服務機構建設目標責任考評制度，將農村五保供養服務機構建設納入當地社會發展和新農村建設規劃，嚴格落實各級政府的責任。
二要建立農村五保供養服務機構登記制度，進一步明確五保供養服務機構的性質。
三要健全完善農村五保供養服務機構內部管理制度，通過明確五保供養服務機構管理人員職責，建立相應的財務、衛生、民主管理等各項制度，進一步推進農村五保供養服務機構的規范管理。
四要開展農村五保供養服務機構星級評定活動，制訂出臺五保供養服務機構考核評比辦法，落實獎懲措施，逐步推行農村五保供養服務機構的標準化管理。
五要制定、落實農村五保供養服務機構建設中涉及土地、建設、交通、教育、文化、體育、稅收、電力、水利等方面的優惠政策。
?。ǘ┟鞔_機構性質，落實人員經費。
農村五保供養服務機構是服務于農村五保供養對象的公益性非營利組織，應當具有法人資格，依法承擔獨立的法律責任?？h、鄉人民政府利用國有資金舉辦的農村五保供養服務機構，應當根據我國事業單位登記管理的有關規定，辦理事業單位法人登記;其他社會組織和個人利用非國有資產舉辦的農村五保供養服務機構，應當根據我國民辦非企業單位登記管理的有關規定，辦理民辦非企業單位法人登記。
農村五保供養服務機構工作崗位設置應遵循因事設崗、按需設崗的原則，崗位主要由院長、會計、炊事、醫療、護理服務等組成，工作人員與機構供養對象的比例原則上不低于1∶10。管理人員由縣（區）、鄉（鎮）人民政府配備，人員工資由縣（區）、鄉（鎮）人民政府列入財政預算;其他服務人員可面向社會公開招聘，其待遇由縣（區）、鄉（鎮）政府采取“購買服務”的形式予以解決。
?。ㄈ┙⒎€定的資金投入機制。
要按照政府主導、社會參與的原則，逐步建立適應社會發展、多形式的資金投入機制，逐年增加對五保供養服務機構建設的資金投入，確保各類農村五保供養服務機構的正常運行。一是將農村五保供養服務機構建設納入全省基本建設規劃，逐年予以安排。二是建立五保供養服務機構運轉和維護基金，確保農村五保供養服務機構的正常運行。三是鼓勵企事業單位、社會團體、公民個人以及農村集體經濟組織等社會力量捐助或興辦五保供養服務機構。
?。ㄋ模┣袑嵓訌娊M織領導。
各市、縣、區要成立由政府主管領導任組長，民政、發展改革、財政等部門參加的項目建設領導小組。領導小組下設辦公室，辦公室設在民政局，具體組織實施工作。
堅持先編制規劃再審批項目。各縣（市、區）民政、發展改革部門要結合當地實際，充分論證，科學編制建設規劃。嚴格按照基本建設項目管理程序，認真做好項目可行性研究報告及初步設計的審核工作，確保項目建設前期工作質量。
各市、縣、區要積極落實配套資金，確保項目建設資金不留缺口。嚴格建設資金管理，設立專門賬戶，?？顚Ｓ?。加強對項目的監督管理，確保每個建設項目都能達到標準，發揮最大效益。
